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时隔十年后，央行再次针对非银行支付机构发布监管文件。

1月20日，中国人民银行网站公布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》草案），明确强化支付领域反垄断监管措施。

南都记者注意到，《条例》草案创新性地提出了预警措施，如果非银行支付机构在相关市场即将形成垄断地位，那么央行可以商国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。

此举在其他领域并不多见。有反垄断专家告诉南都记者，这是行业监管部门与反垄断执法机构在合作机制上的创新，但由市场份额推定垄断地位的界定仍需细化。

在起草说明中，央行表示将加快推动出台《条例》，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。

从部门规章到行政法规，监管法律层级提升

近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。去年10月21日，人民银行副行长范一飞在一次金融论坛上表示，业务交叉风险给金融管理部门穿透式监管、防范化解金融风险带来挑战。

金融行业资深分析师王蓬博向南都记者分析，随着行业快速发展，一些业务突破了支付本身的界限，比如把信用与金融产品相结合，利用支付流量入口的优势，然后迅速在一些互联网平台上扩大化。这可能间接提高杠杆率，一旦失控，有可能产生很大的金融事故和风险。

此外，利用移动支付从事洗钱、诈骗等违法活动，也是行业所面临的风险之一。近年来，一些非法网络支付平台通过技术手段为“黄赌毒”、网络传销、电信诈骗、非法期货等违法犯罪提供资金结算服务，成为助推犯罪发展蔓延的温床，严重扰乱金融市场秩序。

出于强化和适应市场发展需求，制定《条例》具有必要性和紧迫性。2010年6月，中国人民银行制定《非金融机构支付服务管理办法》，奠定了非银行支付机构监管基础。相比这一部门规章，《条例》的法律层级明显提升。

立方律师事务所律师秦英告诉南都记者，从法律层级上看，《条例》属于行政法规，其效力等级次于宪法和法律，高于部门规章。

《条例》草案共六章分七十五条，包括非银行支付机构的“设立、变更与终止”“支付业务规则”“监督与管理”“法律责任”等章节。

所谓非银行支付机构是指，在中国境内依法设立并取得支付业务许可证，从事“储值账户运营”“支付交易处理”部分或全部支付业务的公司。

《条例》草案指出，非银行支付机构的名称中应当标明“支付”字样。在设立时，注册资本最低限额为1亿元人民币，需有完备的反洗钱和反恐怖融资措施，有明确的业务发展方向和可行规划等。

此外，《条例》草案加强对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管。其中要求同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权，同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构。

在支付业务规则上，《条例》拟强化备付金管理要求，明确备付金不属于支付机构自有财产，要求支付机构将备付金存放在人民银行或符合要求的商业银行，并明确与之配套的审慎监管措施，充分保障用户权益。

首次提出强化反垄断监管措施，央行可建议拆分

去年12月，央行党委书记、银保监会主席郭树清在一场论坛中提到，少数科技公司在小额支付市场占据主导地位，涉及广大公众利益，具备重要金融基础设施的特征。

郭树清表示，一些大型科技公司涉足各类金融和科技领域，跨界混业经营，必须关注这些机构风险的复杂性和外溢性，及时精准拆弹，消除新的系统性风险隐患。

从《条例》草案的内容看，央行尝试丰富监管手段。在保障央行有效执法，明确支付机构股权质押、开展创新业务、重大事项变更等情况须向人民银行备案等监管要求外，《条例》还罕见提出，强化支付领域反垄断监管的措施。

秦英告诉南都记者，单独提到反垄断的行政法规确实并不多见。但《条例》是针对非银行支付机构一个比较综合的监管规定，且在当前反垄断监管日益趋严的背景下，《条例》特别提及反垄断也就不足为奇。

1月22日，央视财经发表评论称，科技和金融迅速融合，科技产品和金融业务边界越来越模糊，“赢家通吃”等现状带来了市场垄断和不公平竞争。但目前金融监管模式依然以分业监管、机构监管为主，对一些跨市场、跨行业、跨领域的交叉性金融，监管尚存在空白。

“为什么会出现反垄断等规定，其实就是希望这个行业真的回归到支付本源。”王蓬博认为，利用自身巨大场景优势或资本优势，再去迅速地扩展行业，然后压缩行业的利润空间，挤压中小支付机构，这种商业模式以后可能慢慢会被改变。

最近一个多月来，中央高层会议多次释放加强反垄断监管信号。

不久前，中央经济工作会议明确2021年重点工作包括“强化反垄断和防止资本无序扩张”，要求完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。

今年1月18日，郭树清在“第十四届亚洲金融论坛”上又一次提到反垄断，称坚决反对垄断和不正当竞争行为，坚持金融创新必须在审慎监管的前提下进行。

南都记者注意到，这次《条例》拟规定，非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，央行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

在秦英看来，央行作为支付服务的主管机构提出建议，有利于帮助反垄断执法机构从专业的角度，对相关违法行为适用适当的监管措施。

清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭补充，《条例》的规则更多是为行业监管与反垄断执法的合作提供框架，不会代替反垄断执法。

设置两条垄断界线，市场份额统计口径仍需明确

具体到反垄断条款，《条例》草案明确界定相关市场范围及市场支配地位认定标准。

《条例》第五十五条拟划定垄断预警线——在非银行支付服务市场中，一个非银行支付机构的市场份额达到了三分之一，或两个合计达到二分之一，三个合计达到五分之三。有上述情形之一，央行可以商国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。

对一个专门领域设置市场支配地位预警线，“据我所知并没有先例。”秦英说。刘旭也表示，预警机制是可取的，这算是行业监管部门与反垄断执法机构合作机制的创新。

在预警措施之后，《条例》草案明确了市场支配地位的认定标准。其中提到的市场份额比例，与《反垄断法》第十九条推定经营者具有市场支配地位的数值一致。

《条例》第五十六条拟规定，在全国电子支付市场中，一个非银行支付机构的市场份额达到二分之一；两个合计达到三分之二；三个合计达到四分之三。若有以上情形之一，央行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位。

南都记者注意到，《条例》草案公布后，不少人认为支付宝、微信支付可能踩“线”，因为二者长期占据第三方移动支付市场份额超过90%。但多位专家表示，基于目前《条例》的规定，还很难得出结论。

通常界定相关市场是判定市场支配地位的前提。国务院反垄断委员会发布的指南明确，界定相关市场时，可以基于商品的特征、用途、价格等因素进行需求替代分析，必要时进行供给替代分析。

可以看到，《条例》草案中，两条垄断线用以计算市场份额的“分母”不同，一个是非银行支付服务市场，另一个是全国电子支付市场，包括条码支付、银行卡支付等业务。

在刘旭看来，全国电子支付市场过于宽泛，没有考虑需求替代与供给替代关系。并且，关于市场份额的计算上有不同的口径，比如按笔数、按金额或按用户渗透率，《条例》草案需进一步说明。

值得一提的是，即便在相关市场内被认定具有支配地位，并不必然就违反反垄断法，而要看非银行支付机构是否有滥用行为，比如没有正当理由，以低于成本的价格销售商品、拒绝交易等。

“市场支配地位只是一种状态，其本身并不是法律所禁止的。”秦英说。

支付市场风云再起，央行坚持回归本源

支付行业监管趋严，并不影响新玩家积极入场。

天眼查信息显示，拼多多主体公司上海寻梦信息技术有限公司于1月14日申请了“拼多多支付”的商标。去年1月，拼多多正式收购付费通，获得支付牌照。

不止拼多多，字节跳动也加入支付战局。在替代拼多多拿下2021年春晚红包合作后，1月19日，抖音支付正式上线。

同样在今年1月，PayPal全资控股第三方支付机构国付宝，中国首家外资全资控股支付机构诞生。公开资料显示，PayPal业务覆盖全球200多个国家和地区，拥有超过2.86亿活跃支付账户，支持全球100多种货币交易。

国际支付巨头进入中国市场，国内大型互联网企业加紧布局支付业务，会否冲击现有移动支付市场格局，打破支付宝、微信支付双寡头的现状，颇受业界关注。

为进一步规范支付服务市场，防范支付风险，央行制定《条例》具有必要性。在秦英看来，《条例》内容较为全面，包括反垄断监管、数据安全等很多规定，体现了行业最新发展趋势和监管需求。预警线和市场支配地位认定等相关规定可能在一定程度上，对未来非银行支付机构的规模形成一定的限制。

南都记者采访发现，《条例》当下可能对支付机构产生什么具体影响，是业内人士较为关注的焦点。移动支付网主编慕楚认为，此次《条例》是对支付行业的一次重塑，未来很多业务在运营逻辑上都会发生改变，同时支付牌照的含金量将得到提升，支付牌照的发放也有望在《条例》正式实施之后，重新开闸。

在起草说明中，央行明确了《条例》起草的三大原则，即坚持回归本源、服务实体经济，引导支付机构更加注重产品创新和用户服务；坚持防范风险、规范发展的原则；以及坚持市场导向，鼓励开放与竞争的原则。

王蓬博告诉南都记者，当市场竞争公平有序，在行业整体利润提升的前提下，企业会更多关注创新，而不是走“擦边球”做一些违规的事情。

“所以我认为，央行出台《条例》更多是希望能够弥补监管的漏洞，同时促进行业朝着良性循环的方向发展。”